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国家公园体制:能否保护三江源原本脆弱的生态
2016-09-18 15:40:55 来源:界面 作者: 【 】 浏览:1968次 评论:0

一共有198户牧民的杂多县年都村二社位于澜沧江源昂赛大峡谷,牧民出入只能骑马或骑摩托车。3年前,一条土路沿着澜沧江延伸,直通大峡谷腹地。现在,这里已经成了中国第一个国家公园——三江源的试点村。

 

国家公园体制:能否保护三江源原本脆弱的生态

 

年都村位于澜沧江大峡谷河畔,隶属青海省玉树藏族自治州杂多县,系三江源国家公园澜沧江源园区昂赛保护分区所在。这里诞生了中国的两条大江。长江源的当曲源头位于杂多,澜沧江发源于此,并横贯全县。

 

8月中旬,笔者深入杂多县采访,试图从这个中国独一无二的地方解读正在实施的国家公园管理体制将如何影响三江源的生态。

 

2016年6月7日,三江源国家公园管理局(筹)在青海省西宁市挂牌成立,作为中国首个国家公园,园区总面积为12.31万平方公里,范围涉及青海玉树藏族自治州治多县、杂多县、曲麻莱县和果洛藏族自治州玛多县4县的12个乡(镇)和可可西里国家级自然保护区。

 

过去10多年来,为保护生态,中央政府和地方政府已经在三江源地区投入了大量治理资源,这种长期的努力是有效的。9月12日,在青海省召开的三江源生态保护和建设一期工程竣工验收会上,该省副省长严金海说,历时10年建设,中国三江源生态建设产生的年均生态效益为35亿元人民币。

 

在会上,青海省生态保护和建设办公室主任李晓南也称,经核算、评估,三江源地区生态资产价值达到12.66万亿元,该地区生态建设投资回报率高达204.3%。

 

“(经过十年建设),三江源地区水资源总量增加84亿立方米,湿地面积增加104平方公里。”严金海说,与2004年相比,三大江河年均向下游多输出58亿立方米的优质水。

 

青海省是世界上海拔最高、面积最大、河湖分布最集中的地区之一,作为长江、黄河、澜沧江的发源地,长江总水量的25%、黄河总水量的49%、澜沧江总水量的15%都来自这一地区,也正因此,青海三江源地区素有“中华水塔”之称。

 

国家公园体制:能否保护三江源原本脆弱的生态

长江源头

 

但上世纪以来,受过度放牧及气候变化等因素影响,这一地区生态发生了严重的退化,冰川消退、草场荒漠化,世界上最完整的物种基因库和遗传基因库面临危机。

 

为保护三江源的生态,2003年1月,国务院正式批准三江源为国家级自然保护区,以高原湿地生态系统、高寒草甸及野生动物为主要保护对象,跨玉树、果洛、海南、黄南、海西5个州共17个县(市),总面积15.23万平方公里。

 

但自然保护区的设立并未从根本上解决一些问题。

 

2010年4月14日,玉树发生7.1级强震。在震后重建中,为满足砂石需求,上百家采砂场开进三江源国家级自然保护区的核心区和缓冲区地带,大量开采砂石,长江干流源头的通天河道被挖解得支离破碎。

 

位于核心区的年都村也曾遭遇开矿“厄运”。据当地牧民介绍,2009年开始,一个私人老板来到年都村的山里挖矿。“我的心也特别疼,我就把江泽民题写的’三江源国家级自然保护区’几个字抄在纸上,做了个小门,上面放了个国旗,告诉他们不能挖矿。”年都村三社的一位村民说。

 

“一开始说他们没用,整个山头都被挖空了。”另一位也不愿具名的村民回忆,2014年左右,村里和外来挖矿者产生了正面冲突,杂多县警察带着枪到现场,强令对方离开,挖矿一事才最终结束。

 

据当地一位官员透露,以往确实有过上级政府安排的探矿,地方政府无法拒绝。

 

除了外力,昂赛乡自身也按捺不住开发旅游、发展经济的冲动。

 

国家公园体制:能否保护三江源原本脆弱的生态

昂赛大峡谷

 

2013年,昂赛乡开通了直通昂赛大峡谷的土路,后被杂多县政府紧急制止。

 

近10年来,中央政府对三江源地区生态保护越来越重视。2005年,国务院批准三江源总体规划,启动应急式生态恢复治理,投资75亿元建设三江源国家自然保护区。当年8月30日,被称为“新世纪中国生态一号工程”的三江源生态环境保护与建设工程启动。

 

2005年开始实施的三江源生态保护和建设一期工程采取的思路是将人作为环境对立面隔离出去,实施草原围栏、退牧还草、生态移民、牧民定居、灭鼠防疫、恢复物种等应急性措施,这虽然对生态恢复有一定好处,但是也带来了诸多问题。

 

草原围栏被杂多县国土局局长尼尕称为“团结围栏”,因其初衷就是明确各家草场界线,减少牧户之间冲突。但是,草原围栏之后,牧民的游牧方式被改变,没办法转场,反而导致草场局部退化。

 

“老人告诉我们,今年的草长势好坏就看上一年牛羊活动的空间,牛羊在草甸活动的时候,会把种子撒落下去。现在围栏围起来,野生动物和牛羊都进不去,那谁把种子播下去?”尼尕说,草场承包到户的政策是按照农区耕田承包到户的经验搬过来的,也没有因地制宜。

 

另一方面,围栏阻隔了野生动物的自然通道,不利于野生动物的自然繁衍和更替。今年2月,7只国家一级保护动物普氏原羚在青海湖国家级自然保护区内被围栏钩挂致死。此外,被围栏挂伤的岩羊、野驴也很常见。

 

2014年,三江源生态保护和建设二期工程启动,青海省发展改革委副主任、三江源办公室主任李晓南称,二期工程将从原来的应急式保护向常态化、持续性保护升级,从原来以工程项目为支撑的保护方式转向组织形式和体制机制创新保护升级,从原来单一的环境保护目标向统筹保护环境、改善民生和经济社会与文化协调发展升级。

 

他指出,这个转变主要依靠制度来提供长久的支撑。自此,三江源国家公园体制创新呼之欲出。

 

国家公园体制:能否保护三江源原本脆弱的生态

三江源的白唇鹿

 

国家公园被视为现代文明的产物。目前,全世界已有200多个国家和地区建立了近万个国家公园。

 

世界上第一个国家公园诞生于美国——1872年,美国黄石国家公园正式建立。在过去100多年的实践中,美国的国家公园体制已经较好地处理了自然生态保护与资源合理利用之间的关系。

 

美国国家公园实行国家、地区和公园的三级垂直管理体系,最高行政机构为内务部下属的国家公园管理局,地区局下设16个支持体系,每座公园实行园长负责制。三级垂直管理分工明确,所在地的地方政府无权干涉国家公园管理局的管理。

 

美国国家公园的资金主要来源于联邦政府拨款,其他收入来源包括门票及其他收入、社会捐赠和特许经营收入。在经营机制上,美国国家公园实行严格的“管理与经营相分离”的制度,国家公园本身不从事任何盈利性商业活动,公园内的商业经营项目通过特许经营的办法委托企业经营。

 

同时,美国国家公园不以经济效益为主要目标,奉行保护第一的原则,修建国家公园的根本目的是自然保护和为公众提供自然观光、自然教育服务。在国家公园立法上,美国有24部针对国家公园体系的国会立法以及62种规则、标准和执行命令,各个国家公园也有专门法,构建了较为完整的法律体系。

 

事实上,截至2015年,我国已建立了2697处自然保护区、2855处森林公园、707处湿地公园、962处风景名胜区、240处国家地质公园,以及水利风景区、海洋保护区、植物园等其他类型保护地。

 

中国于2005年建立三江源自然保护区,10年来累计投入的资金接近90亿元,取得了不错的生态效益,但是整体看,自然保护区体制仍存在社会保护参与度不高、牧民增收渠道狭窄,政府各部门权责不清、职能交叉等制约问题。

 

中科院动物所副研究员、保护地友好体系发起人解焱曾撰文指出,自然保护地保护管理水平低下的根本原因在于自然保护地管理机构职责不清,管理机构的保护和经营职责混在一起,导致管理机构工作重点在经营,保护工作被严重弱化。

 

此外,在最常见的人兽冲突上,原有体制也经常束手无策。

 

年都村二社牧民白玛昂周家的房子在2014年夏天时被棕熊扒了。当地牧民把棕熊对房子的破坏称为“扒”和“踩”,以形容其破坏力惊人。当时白玛一家人搬到了夏季牧场,冬季牧场里的房子放着酥油、小麦等食物,都遭了殃。棕熊力大无比,熊掌一拍,就把房子的门锁给拍开,进屋之后,四处翻找食物,家具尽遭破坏。白玛一家损失上万元。

 

损失报到乡政府,但没有得到任何补偿。

 

2011年9月6日,青海省政府公布了《青海省重点保护陆生野生动物造成人身财产损失补偿办法》,该办法指定由县级人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内野生动物造成人身财产损失的核实、认定工作,其中规定造成死亡的,应当支付死亡补偿金和丧葬费,总额为全省上年度农牧民年均纯收入的22倍。

 

但是,野生动物肇事补偿制度的实施并不理想。

 

“这个政策落实太难了!”杂多县国土局局长、三江源国家公园澜沧江源园区自然资产管理局局长尼尕深知该制度的弊端。他指出,野生动物肇事补偿就跟公安刑警破案一样,“要到现场取证,要定嫌疑人,定完之后天南海北去抓捕,幸运的话可以抓到,运气不好抓不到,我们这个也是这样!”

 

尼尕介绍说,野生动物肇事之后,村民需有现场照片,将情况报到乡政府,乡里经论证确认为真,出一个文件表明“情况属实,请有关部门解决”,再报到县级畜牧局、林业局等相关部门。“这一来一往,老百姓的损失更大了。到了畜牧局,如果证据不足,那就没办法。”

 

这并非三江源自然保护区独有的问题。2011-2012年,环保组织绿家园曾组织全国第一次自然保护区媒体调查,对国内16个在保护区类型、主管部门、地理地域具有代表性的国家级自然保护区进行了深度调查,也发现普遍存在上述类似问题。

 

2016年4月13日,中国首个国家公园试点在三江源正式启动,这标志着三江源生态保护从地方性事务进一步上升为国家战略。

 

在尼尕看来,国家公园的区域划分比自然保护区的区域划分更为合理。

 

他说:“扎青乡的果宗木查是保护区的核心区,当时因为要保护澜沧江源头,就划出了果宗木查核心区。但是这个划分很不合理,果宗木查的面积不大,只是把山列进核心区了,其他全部都是缓冲区。”

 

杂多县被列入国家公园的5个乡镇各有特色,用尼尕的话说,莫云和查旦分布着大面积的高原湿地,扎青乡则是澜沧江源头,昂赛乡有着丰富的生物多样性和保存完整的白垩纪丹霞地貌,阿多乡则是上述4个乡的连接带。

 

此次国家公园体制改革,在解焱看来,如果是从大范围角度建立国家级别的保护机制,以实现生物多样性保护为目的,并能为全民提供生态观赏和自然教育的话,国家公园将是值得尝试的一次创新。

 

国家公园体制:能否保护三江源原本脆弱的生态

小岩羊

 

根据“试点方案”,三江源国家公园范围内土地所有权全部为全民所有,由中央政府直接行使,试点期间由青海省政府代行所有权。

 

6月7日,三江源国家公园管理局(筹)在青海西宁正式挂牌。三江源国家级自然保护区管理局相关人员及资产由青海省林业厅正式划转移交三江源国家公园管理局(筹),意味着国家公园管理机构正式成立。

 

此举旨在解决“九龙治水”、执法监管“碎片化”问题,克服政出多门、各自为阵、分散管理的弊端,探索实现国家公园范围内自然资源资产管理和国土空间用途管制“两个统一行使”。人民网报道,三江源国家公园属中央事权,园区建设、管理和运行等所需资金逐步纳入中央财政支出范围。

 

据杂多县县委书记查旦周介绍,杂多县目前已将国土、水利、草原、森林、水保等18个部门整合成15个,连人带编全部划入国家公园澜沧江源园区管委会,负责园区里山水林草湖的整体管理和执法,由县委书记才旦周担任管委会党工委书记。

 

同时,乡一级成立生态管护站,村一级成立生态管护大队,社一级成立生态管护分队。管委会下设自然资产管理局和执法局,由杂多县国土局局长尼尕出任自然资产管理局局长。

 

《试点方案》提出,不新增行政事业编制,组建中国三江源国家公园管理局,行使自然资源资产管理和国土空间用途管制职责,依法实行更加严格的保护。试点期间,各有关部门依法行使自然资源监管权。在3个园区分别设国家公园管理委员会和党工委。管委会负责园区国土空间用途管制,统一对保护地规范管理。园区范围内乡镇政府加挂保护管理站牌子,增加国家公园相关管理职责。整合国家公园所在县资源环境执法机构和人员编制,由管委会实行资源环境综合执法。

 

“这就是垂直单位的意思,”尼尕说,“国家公园的体制试点如果成功,管委会的人员和工作都会交给国家来管,国家一个文件就可以下到管委会。”

 

但是,在尼尕看来,现阶段的机构设置上仍有改进空间。比如昂赛乡的乡长和副乡长就是生态管护站的站长和副站长,尼尕认为在现有双重管理体制下,要开展国家公园的工作将矛盾重重。

 

以杂多县国土局为例,共有7个人的编制,人员和编制虽然全部划归到了国家公园管委会,但其编制仍由杂多县编制办公室管理,同时,国土局原有的工作也不能放下。他强烈建议国家为国家公园管委会新增编制,“只有把编制解决,国家公园和地方政府两边人员才不再冲突”。

 

“像我,既是国家公园的局长,又是地方上的局长。你说我的角色,到底哪个重哪个轻?”尼尕问道。

 

除了管理体制的改革,国家公园治理的另外一个目标是调动牧民参与生态保护,该目标也与牧民利益有着直接关系。

 

近十多年来,为了保护三江源生态环境,当地牧民退牧还草、限制牲畜甚至居家搬离草场。据青海省发改委数据,截至2014年底,三江源生态保护和建设一期工程累计完成投资77.12亿元,退牧还草8471万亩,实施生态移民55773人。

 

与以往将牧民与环保对立的保护理念不同,三江源国家公园”试点方案“明确指出探索人与自然和谐发展的模式,“试点方案”特别明确,要进一步扩大生态管护公益岗位规模;建立健全当地牧民与国家公园的共建机制;建立牧民、社会公众参与特许经营的机制。

 

“园区里面的老百姓,未来每一户要设置一个生态公益岗位。”杂多县县委书记才旦周介绍。昂赛乡年都村是澜沧江源园区首个生态公益管护制度试点村,今年生态公益岗位与精准扶贫相结合,每个贫困户安排一个生态公益岗位,明年则将覆盖整个园区共7727户牧民,每户一位生态公益管护员,每月工资1800元。

 

尼尕希望在做国家公园试点时,考虑到当地老百姓的生活水平。其次,建立国家公园的目的必须要纯粹。“这就是保护区,为了保护而成立的,而不是以国家公园的名义开发一些大型的旅游、酒店。”

 

未来如何更好的保护生态以及通过牧民参与令他们有更大的积极性,各个方面也在探索之中。

 

三江源国家公园的“试点方案”明确提出,国家公园按照绿色、环保、低碳的理念设计生态旅游线路、环境教育项目,合理确定游客承载能力,实行门票预约和限额制度。

 

才旦周透露,目前杂多县委、县政府已达成共识,未来不会让三江源国家公园澜沧江源园区完全开放,有可能从明年开始设置准入机制。

 

同时,杂多县正打算制定澜沧江源园区的生态旅游规划,该规划分别由专业漂流运动公司、河流保护倡导者Last Descents漂流中国制定漂流规划,由山水自然保护中心调查生物多样性,由横断山研究会调查地质地貌,由玉树民俗专家调查人文资源。

 

但当下,生态旅游概念在中国鱼龙混杂,生态旅游专家陈旭军强调,生态旅游是一个国际通行的概念,指引导游客走进大自然、欣赏大自然、了解大自然进而保护大自然并对社区有所贡献,归根结底就是保护与发展相平衡。

 

“无论是环境保护还是生态旅游,回避不了社区这个问题。”在陈旭军看来,目前三江源国家公园澜沧江源园区凝聚了具有现代环保理念的政府一把手、NGO、社区,“天时地利人和似乎都很适合来做一个好的旅游目的地”。

 

杂多县县委书记才旦周曾是一名公安民警,2008年调任可可西里自然保护区任管理局局长,玉树地震之后调任玉树州参与灾后重建,随后赴任杂多县县长,近期被提为县委书记。今年6月份,陈旭军受山水和杂多县邀请,来昂赛大峡谷考察。当时才旦周想在昂赛大峡谷建造访客中心,选址、用工都已成竹在胸。

 

综合考虑环境等因素,才旦周认为此举不妥,放弃了修建访客中心的想法。

 

“这次来,他把之前的这一想法搁置了。”陈旭军说。

 

8月23日,就在自然观察节结束的第二天,正在青海视察的国家主席习近平接通了昂赛大峡谷生态环境观测点的视频连线,询问杂多县有多少只雪豹、生态恢复情况如何、生态管护员配备等。

 

随后新华社的通稿称,习近平“希望生态管护员认真履行职责、完成保护任务,希望各级党委和政府进一步摸索和完善国家公园体制试点,切实保护好三江源地区生态环境。”

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Tags:国家公园体制 三江源 生态 责任编辑:可可西里
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