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马洪波:“协议保护”能否拯救三江源?
2011-05-18 13:03:37 来源:中国环境报 作者:黄婷婷 【 】 浏览:7071次 评论:0

  “协议保护”是通过协议的方式,将土地附属资源的保护权作为一种与经营权类似的权利移交给承诺保护的一方,从而确定资源所有者和保护者之间责、权、利的生态保护方式。“协议保护”在强化广大农牧民群众主体地位、培养参与式管理的新理念、发挥本土文化保护环境的积极作用、建立生态保护的长效机制等方面具有一定的启示意义。

 

    和谁对话?

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    马洪波,1967年8月生,汉族,经济学博士,现任青海省委党校教育长、教授,青海省特邀政策研究员,青海省政协十届委员会特邀委员。长期从事区域经济与可持续发展研究方向的教学科研和政策咨询工作,主持2010年度国家社科基金西部项目《三江源生态保护的长效机制研究》,主持完成2008年度青海省社科规划重大招标项目《青海实施生态立省战略研究》。


    为什么对话?

 

    三江源被誉为“中华水塔”,生态地位极其重要。青海玉树地震发生后,公众对三江源生态环境给予了极大关注,保护三江源生态环境任务艰巨。在玉树地震一周年之际,“三江源生态保护与平衡发展暨玉树灾后重建实践论坛”在北京大学举办,马洪波等人提出要进一步实施“协议保护”机制。我们想知道,“协议保护”究竟是一种怎样的机制?为什么在三江源地区要引入这样一种机制?对其他地区生态保护有何启示?


  对话人 马洪波 青海省委党校教育长经济学博士
  采访人 中国环境报记者 黄婷婷

 

  点击一
  焦点关注 
“协议保护”机制的概念及背景
  关键思路 通过协议的方式确定资源所有者和保护者之间责、权、利

  记者:“协议保护”的准确定义是什么?


  马洪波:“协议保护”(Conservation StewardProgramCSP)最早是国际组织保护国际(Conservation International)在南美洲实施的一种生态保护模式,2006年9月首次被引入三江源地区。这是一种在不改变土地所有权的前提下,通过协议的方式,将土地附属资源的保护权作为一种与经营权类似的权利移交给承诺保护的一方,从而确定资源所有者和保护者之间责、权、利的生态保护方式。这一协议签署方分别为青海省三江源国家级自然保护区管理局、保护国际(CI)、三江源生态保护协会和玉树州曲麻莱县曲麻河乡措池村村委会,协议实施一期为两年,总投资30万元。由于长期从事三江源生态研究,2008年12月,我受邀前往措池村进行评估。

 

  记者:三江源地区为何要引入“协议保护”机制?


  马洪波:目前在很多国家,生态保护的主要方式就是建立各类保护区。然而,这种由政府主导的生态保护模式集资源所有权与保护权于一身,在取得一定效果的同时凸显出一些问题:一是资金来源渠道单一,且缺少保护性资金。由于受地方财力的限制,保护区生态建设资金主要依靠中央政府的投入,其他资金来源渠道少,而中央财政的投资大都以生态建设为主,很少单列生态保护资金。二是投资缺乏长期性。保护区建设以项目或工程实施的方式,不但难以从根本上扭转生态总体恶化的趋势,而且可能会导致地方政府和农牧民群众的行为短期化。三是公众参与程度不高。特别是在三江源这样地广人稀的地方,离开了公众的积极参与,仅靠政府单方面的力量来保护显然不能对广袤的保护区域实行有效保护。四是保护区分布的地域不尽合理。如在三江源自然保护区区域划分中主要是按照林区的范围进行,而对草场、草甸、湿地和湖泊等生态类型考虑不够,使得一些涵养功能强的区域反而没有划入保护区的范围。五是保护工作与保护区内社区的发展脱节。社区理应是生态保护的主体,但在这些年的实践中出现了对社区的传统利益和保护愿望重视不够的现象。


  另一方面,三江源地区存在社区基础。牧民不但天然具有保护生态的意识,而且组织程度比较高。早在2002年,措池村就自发成立了生态保护小组,其主要工作是记录当地见到的野生动物种类、数量,制止外来人员盗猎野生动物。2004年12月,措池村成立了“野牦牛守望者”协会,村民开始进行野生动物监测。同时,当地的寺院然仓寺也积极加入到保护宣传中,增强了当地人的保护意识。在这样的背景下,三江源地区引入了“协议保护”机制。
  

    记者: “十二五”规划纲要提出,要积极探索市场化生态补偿机制。“协议保护”是否是对生态补偿机制的一种探索?


  马洪波:我认为生态补偿机制涉及3个层面的问题:一是钱从什么地方来,二是钱到什么地方去,三是如何管理这笔钱。但是在理论和实践层面,往往人们更加关注要钱,事实上,钱花在什么地方、如何管理好钱是更重要的,这就需要进行制度上的建设和创新。“协议保护”机制就是这样一种制度上的创新。与传统生态保护模式相比,“协议保护”有以下特点:一是“协议保护”把当地的牧民看成是生态保护主体,尊重与充分发挥草原文化对保护的积极作用。二是“协议保护”基于机制与文化建设,希望建立生态保护的长效机制。三是“协议保护”是由管理局、国际组织、科学家与当地牧民共同参与的多家合作的保护模式,而不是由政府全部包揽。

 

  点击二
  焦点关注 
“协议保护”机制如何实施
  关键思路 进行选点和可行性分析,签署保护协议,第三方评估


  记者:目前,三江源有哪些地区实施了“协议保护”机制?下一步的计划是什么?


  马洪波:目前,三江源“协议保护”地主要有玉树州曲麻莱县措池村和治多县君曲村,其中措池村已完成了一期协议,正在实施二期,君曲村一期协议即将完成。今年,三江源自然保护区管理局计划在果洛州玛沁县阴柯河村和玉树州曲麻莱县多秀村再进行试点。


  记者:“协议保护”机制是如何实施的?能否举一个例子说明?


  马洪波:以措池村为例,开展“协议保护”的基本步骤如下:


  一是进行选点和可行性分析。二是签署保护协议。协议规定,三江源国家级自然保护区管理局负责组织专家对协议保护地进行保护规划、对协议保护地的保护成果进行定期监督和评估,有义务为措池村村委会提供能力建设、政策支持、技术指导等帮助,并提供每年2万元的奖金;措池村村委会按照保护规划对协议保护地进行保护,制止任何外来的采矿、挖砂、盗猎、越界放牧等活动,并对协议保护地进行定期监测、巡护,做好监测记录。三是授权社区。协议保护的关键是将资源保护权授予愿意进行保护的一方,如当地社区、民间组织,甚至企业等社会力量。通过协议三江源保护区管理局将措池村范围内2440平方公里区域的资源保护权授予措池村村委会。四是组织实施。保护协议签署以后,邀请有关专家到实地进行考察和指导。通过科学家、牧民和当地民间环保组织共同讨论乡村生态监测内容和方法,逐渐形成适于当地牧民的生态环境监测方案。五是进行第三方评估。在协议实施一年及两年期结束时,由三江源保护区管理局组织第三方专家对措池村的保护成效进行两次评估。生物多样性专家主要评估的是监测工作的计划执行情况、监测人员的工作态度和工作技能以及监测数据的有效性、科学性等;社会经济专家则采取入户访谈的形式,主要涉及协议保护项目给社区经济带来的变化以及针对协议保护项目的建议等。六是建立激励机制。在第三方评估通过后,保护区管理局为措池村发放每年两万元的保护成效奖金以支持小学建设、改善医疗条件、开展生态文化活动。

 

  记者:作为措池村“协议保护”评估组成员,您认为“协议保护”效果如何?


  马洪波:虽然在措池村评估的时间很短,但是“协议保护”模式让我眼前一亮。措池村协议保护地项目通过两年实施,生态环境和社区经济社会建设方面都取得了积极成效。一是生态环境有所改善,生态保护意识得到加强。环境变得整洁了,野生动物没有以前那样怕人了,有时还会看到成群的藏野驴、藏羚羊从不远处经过,人与自然恢复了和谐的关系。二是社区各项建设取得了进展。从硬件看,村委会所在地的基础设施建设有了一定改善。从软件看,通过举办村民大会、培训、生态文化节等活动,丰富了社区文化生活,提高了村民的自豪感和凝聚力。

 

  点击三
  焦点关注 
“协议保护”机制进一步实施存在哪些障碍
  关键思路 在资金、人员、法律等方面存在障碍


  记者:要进一步实施“协议保护”机制,存在哪些方面的障碍?


  马洪波:一是资金障碍。民间环保组织、基金会虽然有一定的资金,但是不可能长期提供资金。这些组织的本意只是做一种示范。最终要形成长效机制还是需要政府推动。政府可以投入资金设立公益岗位,购买生态服务。除了政府支持之外,还可以通过市场机制获得资金,比如黄南州泽库县就开展了草原碳汇试点工作。另外,还可以吸收更多民间组织和企业的资金到三江源生态保护工作中来。


  二是人员制约。从经济学角度看,人都是理性经济人。在远离城市的地区,可能很多牧民愿意参与到生态保护工作中来。但是在离城市较近地区的人们,如果发现出去打工比生态保护工作更赚钱,可能就有很多青壮劳动力外出务工。我们的考察发现,在青海湖附近的协议保护试点,生态保护成效就不如山区好,这也是制约协议保护机制实施的因素。


  三是法律冲突。《中华人民共和国自然保护区条例》规定:“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地,应当划为核心区,禁止任何单位和个人进入。”按照这一规定,三江源地区实施了生态移民工程,然而“协议保护”机制与这一规定是矛盾的,因为其不需要牧民搬出草原。因此,如何通过变通的方式解决这一法律冲突,是需要思考的问题。

 

  点击四
  焦点关注 
“协议保护”机制带来哪些启示
  关键思路 强化广大农牧民群众主体地位,培育参与式管理理念,发挥本土文化的积极作用,建立生态保护的长效机制


  记者:三江源地区实施的“协议保护”机制给其他地区生态保护工作带来哪些启示?是否可以研究推广?


  马洪波:每个地区的自然条件不同,生态保护状况也不同,从目前情况来看,把三江源地区几个村的实践经验整理成样本向其他地区推广,还需要进一步斟酌。但从当前的实践中,我们可以得到以下启示:


  第一,强化广大农牧民群众的主体地位。三江源生态保护不但会使江河中下游地区受益,而且会造福祖祖辈辈生活在这里的广大农牧民群众,他们才是三江源生态保护最直接的利益相关者和最有积极性的保护者。政府主导型保护模式由于对社区居民的传统权益和保护愿望重视不够,使社区居民有可能游离于生态保护之外,变成生态保护的“旁观者”甚至“破坏者”。可以说,政府的政策支持或非政府组织的帮助,主要是发挥好“催化剂”的作用,要让广大群众成为生态保护的有效主体。


  第二,培育参与式管理的新理念。自然保护区的保护不应只是保护区管理机构的事情,不同的利益相关者特别是当地政府和社区群众的参与对保护区管理是十分重要的。“协议保护”倡导的参与式管理,使社区群众由被动接受政府指导变为主动参与生态保护,积极构建保护区管理机构、当地政府与社区之间的合作伙伴关系,对解决保护区内社区农牧民在生态保护和利用过程中遇到的问题以及促进可持续发展具有重要作用。


  第三,发挥本土文化的积极作用。《里约环境与发展宣言》第22条原则指出:“本地人和他们的社团及其他地方社团,由于他们的知识和传统习惯,在环境管理和发展中也起着极其重要的作用。各国应承认并适当地支持他们的特性、文化和利益,并使他们能够有效地参加实现持续发展的活动。”长期以来,生活在青藏高原上的藏族人民形成了敬畏自然、珍惜一切生命的生态伦理价值观,这种观念本身就与现代生态伦理价值观有一定的共同之处,是三江源生态保护的重要精神资源,应积极进行挖掘和弘扬。比如,以往我们保护水源往往是运用法律或者道德的力量,但结古镇甘达村却运用宗教的力量,在水源地埋一个宝瓶,告诫村民不要在附近扔垃圾,珍惜水资源。在其他地区进行生态保护时,也要注意发挥本土文化的积极作用。


  第四,建立生态保护的长效机制。一是政府引导与社区主导相结合。以往的生态保护模式往往是政府主导,成本很高,而且持续性较弱,可以运用政府引导与社区主导相结合的方式,发挥社区主体的积极作用。二是发挥好市场机制的作用。可以通过碳汇交易、生态旅游等方式来获得资金,再通过购买NGO生态服务、设立生态公益岗位等方式使用资金,充分探索并利用市场化手段。

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Tags:协议保护 拯救 三江源 生态补偿 责任编辑:admin
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